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2016年7月1日，《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“《办法》”）正式出台实施。此次办法的实施，将多年来国有改制中政策模糊、程序不明、效力冲突等诸多问题进行了统一规定，意义重大，具有较强的指导性。
为了便于读者全面理解，笔者从整体上进行了若干解读。
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一、明确三类国有资产交易行为：企业产权转让、增资及资产转让
《办法》第3条规定，企业国有资产交易行为包括：（1）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（2）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（3）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
国有产权转让的监管由来已久。从2003的部门规章《企业国有产权转让管理暂行办法》，到2009年开始实施的《企业国有资产法》，期间发布过不少文件。本次《办法》是对国有产权转让诸多规定的梳理和统一，也进行了一些微调。其中，对于企业增资的详细规定，成为亮点。
虽然在2005年国务院国资委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中，曾提及“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者”。但由于该文件监管的行为是企业改制，不包括不构成改制的国有控股企业的增资行为，且对于公开征集的具体操作步骤规定不详，导致公开征集增资方的改制方式并未得到广泛使用。而《办法》明确将相关企业的增资行为纳入监管范围，并提供了清晰的指引。
二、明确规定了三类受到监管的国企范围
“国有企业”，以及与之有关的“企业国有产权”、“企业国有资产”、“国家出资企业”、“国有控股企业”、“国有控股公司”等名词，大多散见于各类不同级别的法律法规中。在笔者经办的国企改制项目中，甚至还见到过比我年龄还大的“全民所有制企业”，让我等80后律师有点意外。
由于主体定性不清，导致交易程序难以把握，实践中确实造成了不小的困扰。本次《办法》对于受监管的企业范围规定相当明确和全面。
《办法》将受监管的企业分为“国有企业”、“国有控股企业”以及“国有实际控制企业”三类（以下简称“三类国企”）。再在第四条中对三类国企进行了明确的定义，具体如下：
国有企业：“（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。”在该定义中，不再区分企业的性质到底是公司亦或非公司法人，统一称为国有企业。
国有控股企业：“（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业”和“（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业”。
特别值得一提的是，《办法》出台前，国有企业身份最难界定的就是那些没有绝对控股股东（即没有股东持有超过50%股权）的混合所有制企业，此次《办法》中关于国有企业身份界定，基本上解决了实践中认定模糊的问题。
国有实际控制企业：“（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”关于“国有实际控制企业”的提法，也是在相关法规中第一次出现，某种程度上体现了监管部门的监管理念从单一的股权比例认定国有企业逐渐向重视实际控制过渡。
综上，《办法》对受监管企业身份的界定方式，是对于原先散见于几个法规中的内容加以整合和统一，很大程度上解决了国有企业身份认定标准不统一的问题。
应该说，上述规定已经考虑到了各类国有企业的身份以及各类国有企业的主要交易行为，已经基本消除了监管盲区，可以说是国有资产监管立法中的重大进步。
三、明确了增资扩股的审批权限、交易流程及定价原则
《办法》第2条规定，企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。同时，《办法》第39条明确了企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方的，信息公告时间不得少于40个工作日，并明确了信息披露应包含的主要内容；第48条明确了企业一定金额的实物资产转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。
监管的核心是要求通过产权交易机构公开征集投资方。从具体内容来看，可免除公开征集投资方的交易仅限于以下情形：
1、第三十八条规定的增资企业原股东同比例增资、履行出资人职责的机构对国家出资企业增资、国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资、增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。这一类属于国有企业出资人或股东体系内部的增资行为，不涉及公开征集投资方的问题。
2、第四十五条规定的因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资，以及因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资，经同级国资监管机构批准，可采取非公开协议方式增资。
3、第四十六条规定的国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资、企业债权转为股权、企业原股东增资，经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资。
除上述几种情况外，三类国企的增资全部需要通过产权交易机构公开征集投资方。
与以往的监管制度相比，该公示制度更具体且宽严有度。严在其公示的时间至少为40个工作日，而企业产权转让公示时间为20个工作日。宽在于在公示之后对于投资方的选择标准是“以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素”，而非企业产权转让中的“竞价”。
笔者认为，规定体现了监管机构对两种交易行为不同的监管取向。在产权转让中，国有资本通过转让产权取得对价，从而实现保值增值，故价格最为重要，或者说是唯一重要因素。而通过增资，国有资本仍然存在于增资企业，实现国有资产保值增值的关键是增资后企业的持续发展，因此增资方对企业所带来的综合价值是最重要的考虑因素，增资价格的高低并非唯一的，甚至不是最重要的考量因素。可以说，《办法》从市场角度认可了增资对于国有企业带来的资金、资源、战略发展的综合意义。
四、结语
笔者近期承办几个国企改制的业务中，对各个年代不一、效力不清的法规适用问题，确实难以把握，而一些地方监管机构对于过往政策文件的理解也一筹莫展，期待有更为统一和明确的标准出台。此次《办法》的及时出台，在当前国企混合所有制改革的时代大背景下，可谓一场及时雨，特别是对于地方国资委和地方国企而言，具有特别重要的指导意义。
